Ciencia Economía Política

Índice para medir la corrupción en la Obra Pública

Sacado del libro ¿Qué pasa Ecuador?

Con intentarlo logramos avanzar un poco en la lucha contra la malversación de los fondos públicos. El hecho de elaborar un índice para medir la contratación pública crea presión sobre los administradores del Estado y origina presión electoral a los gobernantes; siempre y cuando, se elimine ese pensamiento popular malsano de que “no importa que roben con tal que hagan la obra”. Es terrible este tipo de criterio que prima entre losciudadanos que han sido largamente marginados de las obras esenciales y por no esperar más justifican la corrupción gubernamental.

Con el tiempo, nadie se acordará del funcionario corrupto, pero sí de sus obras, con el temor de ser elegido nuevamente por elección popular. Obra que se ve, gestión que se respeta, digo yo, absurdamente.  En caso de las compras públicas debemos impulsar los siguientes puntos:

  1. Publicar con un mes de anticipación los bienes y servicios a ser solicitados por cada institución pública, los mismos que deben estar dentro del presupuesto del año de la institución pública demandante.
  2. Los precios referenciales no deben ser mandatorios o como referencia para determinar al ganador.
  3. Los índices financieros, garantías y experiencia de la nómina de empleados deben ser suficientes parámetros para la calificación de la empresa participante para evitar que se perpetúen los mismos proveedores del Estado.
  4. Todos los indicadores para la calificación del ofertante deben ser claramente difundidos y exactos para no permitir la calificación subjetiva del comité calificador. 
  5. El Valor Agregado Ecuatoriano (VAE) no será tomado en cuenta al comprarse productos extranjeros.
  6. Precalificación de los ofertantes únicamente con la garantía económica para evitar que la oferta que vayan a presentar, no sea una maña de manipulación de precios en favor de otra compañía participante.
  7. Para la calificación definitiva, antes de la oferta económica, los funcionarios públicos deben informar y facilitar a que oferten la mayor cantidad de empresas para lograr una masiva competencia que empuje a la selección de los mejores precios. Ejemplo, es una muy mala práctica de los funcionarios públicos descalificar a un oferente por la falta de un papel insignificante.
  8. Asignar un código de referencia a cada oferente. Allí acaba la función del funcionario público para dar paso a un comité de compras sin rostro desconocido para el funcionario y referente, tribunal que tiene la única función de hacer la asignación final. La responsabilidad de la contratación sigue siendo del funcionario público que calificó a los oferentes.
  9. Vía internet, la compañía oferente con su nuevo código, hace la propuesta económica al comité de compras que tendrá que decidir en un periodo no mayor a una semana la adjudicación del oferente de proveer a la dependencia solicitante por el bien o servicio demandado por el Estado.
  10. Igualmente, una vez elegida la compañía proveedora del bien o servicio solicitado, tendrá la institución pública, a más tardar, una semana para desembolsar el anticipo.  Total, son 15 días entre en tiempo requerido para la adjudicación y el pago del anticipo.

La razón de los 10 puntos es asegurarnos que participe la mayor cantidad de ofertantes, por eso los funcionarios públicos deben facilitar todos sus buenos oficios para procurar que todas las empresas participantes cumplan con todos los papeles solicitados. Por supuesto que mientras menos papeles se requieren mayor es la participación de posibles proveedores al Estado.

Un índice siempre será importante para calcular el grado de corrupción y negligencia que pudiera presentarse en cada contratación pública, pero primero debemos estar muy claros:  la mejor forma de combatir la corrupción es evitando la contratación pública concesionando los servicios que el sector privado esté capacitado para hacerlo.

En la licitación de obras públicas. Nuevamente, considero que el Ecuador es un país limitado en recursos monetarios.  La mejor alternativa para el estado sigue siendo la concesión de obras de infraestructura. Esto significa que el concesionario tendría que invertir y resarcir de su inversión cobrando el servicio al usuario del bien o servicio que presta, bajo las condiciones impuestas por el estado.

Para que un operario nacional o extranjero quiera participar en una licitación de concesión, debería haber seguridad de largo plazo en los precios de cobro al usuario, los mismos que no pueden ser mayor en precios al servicio actualmente recibido. Me explico, si la concesión de un servicio mejora la calidad del servicio y abarata su costo, la concesión se justifica; sin embargo, habrá servicios de concesión como el servicio de transporte adicional al existente que tengan costos superiores. Esta concesión sería bajo riesgo del inversionista sin que el estado tenga que garantizar un monopolio en el rubro. Así mismo, es de conocimiento general que la concesión de los servicios del agua potable y recolección de basura han funcionado bien en manos privadas, especialmente en lugares remotos, donde la función municipal no tenía la capacidad de atender con prontitud el crecimiento de la ciudad.

Con ese mismo criterio de servicio al ciudadano debe estudiarse todas las posibilidades de concesión de los servicios públicos e incentivar la construcción de mega proyectos a largo plazo. El tiempo de la concesión pudiera estar relacionado a lo que sería un crédito de largo plazo que tendría que devengarse con intereses; en otras palabras, el costo del servicio debe sumar un costo proporcional de la amortización de la inversión y los intereses.

Nuevamente, que quede muy claro, la concesión de un servicio es buena para el país con una sola condición que maximice el bienestar de los ciudadanos en la prestación de ese servicio, caso contrario no se justifica.

Siempre habrá obras de infraestructura importantes que tendrán que hacer el estado y que pueda que no sean atractivas para un inversionista que tendrán que ser realizadas por el estado.  Tales como caminos vecinales, nuevas rutas o puentes que tengan proyección futura de prometidos desarrollos como sería la unión de zonas rurales.

Igualmente, para la contratación de obras por parte del estado también debería cumplir ciertas condiciones:

  1. Que esté definido el proyecto técnicamente. Me refiero a que no sea una idea o un ante proyecto, sino que esté listo para entrar en una licitación.
  2. Que los diseñadores del proyecto no tengan relación con la fiscalizadora para evitar conflictos prácticos con el contratista. En ocasiones, existen planos inejecutables por el mal diseño que solamente el constructor lo detecta en la ejecución de la obra; allí, pudiera ocasionarse un conflicto sin solución al no hacerse las correcciones recomendadas por el contratista. Muchas veces los diseñadores del proyecto no han tenido experiencia con la práctica de la construcción, cosa que una tercera persona haga la tarea de fiscalización.
  3. Que exista propiedad plena sobre los terrenos a ejecutarse la obra estando finiquitado todas posibles expropiaciones.
  4. Que se aprueben todos los permisos de construcción municipales, provinciales, bomberos, ambientales, etc. 
  5. Que se mitigue social y ambientalmente. 
  6. Publicar con mucha anticipación la invitación a licitación de la obra a ejecutarse. 
  7. Adjudicar la obra con los mismos principios de selección que se aplica en las compras públicas. 
  8. El costo definitivo de la obra adjudicado al contratista ganador es fijo hasta el final de la obra. No se admites ajuste de precios a los rubros de la oferta ganadora, pero se permite el reconocimiento de costos indirectos en caso de negligencia del Estado o demoras de la fiscalización. Una negligencia puede encarecer la obra en el 100% por costos indirectos. Por eso, la adjudicación debe ser bien estudiada por el comité de contratación. 
  9. Para arranque de obra el anticipo no podrá ser mayor al 30%. 
  10. El anticipo deberá ser entregado a un máximo de 15 días después de ser adjudicada la obra para evitar posible intermediarios o lobistas que quieran aparecer como representantes de una de las dos partes. Mientras más demorada es el arranque de la obra mayor el chance a la corrupción.

 

ÍNDICE PILLERÍA Y/O NEGLIGENCIA

La creación de un índice de pillería y/o negligencia tiene la finalidad de formular un indicador de los errores costosos que se derivan de la contratación pública deshonesta e incapaz de las autoridades de turno. Si logramos medir toda contratación del Estado, aunque haya pasado por el tamiz de un proceso licitatorio, para señalar la corrupción y negligencia, estaríamos dando un gran paso en el señalamiento de los responsables que dilapidaron o beneficiaron de los fondos públicos. A pesar de que pueda darse el caso que el índice sea ignorado por las autoridades de control, ante la ciudadanía sería un gran referente que un índice que señale el performance de la clase política a sus electores, y que demuestre si el encargo de uso de dineros públicos es el adecuado o no.

Una vez establecidos las 10 condiciones para las compras y la contratación pública mencionadas anteriormente, sin desmedro de que pudieran fortalecer más esas condiciones en pro de la transparencia para el manejo de los fondos públicos, nos atrevemos a elaborar el Índice Pillería y/o Negligencia (IPN) con parámetros establecidos por las mismas cifras proporcionadas por los contratistas dentro del concurso licitatorio; es decir que, para elaborar el índice se tomará en cuenta los valores ofertados por los contratistas, siendo los de mayor referencia la oferta más alta (Oa) y la oferta más baja (Ob) dentro del proceso licitatorio para determinar el índice máximo de negligencia (Nm) y así más adelante poder determinar el índice de negligencia (NI) con el valor de la oferta ganadora (Og), donde:

Oa = Oferta más alta
Ob = Oferta más baja
Nm = Índice Máximo de Negligencia = Oa/Ob     (# de veces)

Tómese en cuenta que, la división de la oferta más alta (Oa) sobre la oferta más baja (Ob) determina el número de veces denominado como la máxima negligencia (Nm) dentro del proceso de licitación, cifra referencial para el análisis final del índice pillería y/o negligencia (IPN).

Al finalizar un proceso de licitación de una obra se designa la oferta ganadora, la misma que no necesariamente es la más baja de las ofertas.

Og = Oferta ganadora

Entonces,

NI = Índice de Negligencia = Og/Ob

El índice de negligencia (NI) es una simple división de la oferta ganadora (Og) sobre la oferta más baja (Ob), siendo su resultado parte del IPN.

Para calcular el índice de pillería (PI) cuyo resultado pudiera multiplicarse por 100 para obtener el porcentaje de sobreprecio de la oferta ganadora frente al costo medio (AMC) entre la oferta alta (Oa) y oferta baja (Ob), o para registrar la fracción como parte del IPN. El costo medio (AMC) es el resultado de la suma las ofertas: alta y baja, y dividido para dos.

AMC = Costo medio entre Oa y Ob = (Oa+Ob)/2

Ahora bien,

PI= Índice porcentual de Pillería (Sobreprecio) = Og/AMC  (fracción o %)

Finalmente,

IPN = NI + PI

En caso de que PI tenga un valor negativo, es un indicativo de que la Oferta Ganadora (Og) es menor al Costo Medio (AMC) entre la Oferta Alta (Oa) y Oferta Baja (Ob), cuyo valor pasaría a disminuir el Índice Pillería y/o Negligencia (IPN).

Para saber el significado del IPN creamos tres rangos de medición: Negligencia Baja (Nb), Negligencia Tolerable (Nt) y Negligencia Alta (Na) que se calculan con un factor de diferencia “x” de la siguiente manera:

3x = Nm

x = Nm/3 = factor de diferencia

En resumen, del resultado de la división de la oferta más alta (Oa) sobre la oferta más baja (Ob) lo dividimos para 3 (que es el número de rangos de la medición) y obtener el factor de diferencia (x). La negligencia baja (Nb) tiene un rango desde 0 hasta el valor de x, la negligencia tolerable (Nt) desde x hasta 2x y la negligencia alta (Na) desde 2x hasta 3x o máxima negligencia (Nm).

Prueba con números sencillos,

Oa = 250
Ob = 50
AMC     = 150

El lector se preguntará: ¿por qué se usan las ofertas más alta y más baja para calcular un costo medio y no la suma de todas las ofertas dividido para la cantidad de ofertas? Porque en caso de que las ofertas sean mayoritariamente más elevadas de la oferta más baja, tendríamos un costo promedio que empuja a altos costos, en caso de que los participantes deciden cometer colusión para beneficiarse de altos precios al ofertarmientras que, aplicando el método de selección de la oferta más alta y la oferta más baja, sacamos un valor medio más eficiente para nuestros fines de procurar de que los funcionarios públicos contrate al menor precio posible.

Determinamos el Nm = 250/50 = 5 y el factor de diferencia para determinar los rangos; entonces, x = 5/3 = 1,67; resumiendo,

         –    +
Na 3,33 5,00
Nt  1,67  3,33
Nb       1,67 = x

Vamos a suponer que la oferta ganadora (Og) es 90, cifra que adjudico el comité de contrataciones bajo los parámetros del concurso; esto es,

NI = 90/50 = 1,80
PI = 90/150 = -0,40
IPN = 1,80  + (-0,40) = 1,40

El resultado de 1,40 en el IPN demuestra que en la selección de la oferta ganadora de 90 no hubo pillería ni negligencia, porque el índice de pillería (PI) es menor a cero y ese valor negativo sustrae del índice de negligencia (NI) cuyo resultado está dentro del mínimo rango (Nb) del IPN. 

Nótese que en cada proceso se calcula “x” para establecer los rangos del IPN. En caso de que la oferta ganadora (Og) sea menor al costo medio de las ofertas (AMC), no se registraría corrupción y ese valor negativo disminuye el IPN, tal como es el caso de que la oferta ganadora fuese 90 o menor a 150.

A continuación, procedemos a calcular el IPN a diferentes ofertas ganadoras: 

En el cuadro IPN A DIFERENTES RANGOS DE OFERTAS GANADORAS, a partir de 200 se expresa los niveles altos de corrupción y negligencia.

 

APLICANDO EL IPN A LOS PROYETOS HIDROELÉCTRICOS

Vamos a intentar la aplicación del índice de manera global a los ochos proyectos hidroeléctricos emblemáticos del Ecuador durante el periodo presidencial 2007 – 2017. El correcto uso del índice es después de la adjudicación del proyecto por parte del Estado. Las obras que se licitaron deben tener un componente muy claro que es la necesidad y utilidad de esta como aporte a la ciudadanía. Desde su selección, diseño, licitación y ejecución las obras tienen un componente importante burocrático en la toma de decisiones sobre qué proyecto posee prioridad en su realización; esto implica que la negligencia en el proceso de selección de un proyecto puede arrancar, de manera de error de buena fe, con una mala selección de este antes de la toma de decisiones para su ejecución.

En definitiva, el caudal natural de un río corrientoso con su entorno y volumen de agua puede ser un ante proyecto para la construcción de una hidroeléctrica. Son los estudios del lugar con todos los parámetros necesarios para medir el volumen y velocidad del agua del río lo que confirman si se debe seguir con la idea de la construcción de una nueva hidroeléctrica o no; por lo tanto, asumiremos que las ocho hidroeléctricas en listadas en el cuadro PROYECTOS HIDROELÉCTRICOS pasaron el filtro adecuado de estudios, análisis del costo beneficio-social y diseños previos a la licitación y su consecuente proyecto de construcción. Caso contrario, sería una irresponsabilidad por parte de las autoridades del ramo, ejecutar una obra donde hay dudas en los diseños dado que toda corrección a la construcción incrementa el costo de la obra y muchas veces la falta de previsión a las eventualidades que ocurren en los proyectos, consiguen encarecer sustancialmente la construcción de esta. Por lo expuesto, el índice IPN debe calcularse a todos los proyectos ejecutados por la función pública.

Para el cálculo de los proyectos hidroeléctricos recogemos la información internacional sobre los precios mínimos ($450.000) y máximos ($3’500.000) por MW en la construcción de hidroeléctricas, los mismos que pasan a ser Ob y Oa. Entonces,

Ob = $   450.000
Oa = $3’500.000
AMC = $1’975.000

Y el máximo índice de negligencia (Nm) es 7,78 y el factor de diferencia entre niveles bajo, tolerante y alto (x) es igual 2,59.

Con la información y hecho los cálculos de rigor en el cuadro ÍNDICE IPN APLICADO A HIDROELÉCTRICAS, interesante es asimilar los resultados en la aplicación del índice IPN. Con la frialdad de los números, encontramos que tan sólo las hidroeléctricas Quijos y Delsitanisagua poseen índices IPN bajo y tolerable, respectivamente.

Por el momento, dentro de lo presupuestado ya que no se tiene costos reales de cada uno de los proyectos, las hidroeléctricas Coca Codo Sinclair, Sopladora, Delsitanisagua y Quijos no registran posible corrupción dentro de los parámetros establecidos de tomar los precios referenciales internacionales de $450.000 y $3’500.000, mientras que las hidroeléctricas Minas San Francisco, Toachi Pilatón, Manduriacu y Mazar Dudas proyectan un sobreprecio del 18% hasta el 92% en el índice de pillería.

Siendo el objetivo probar que el índice IPN funciona, procedemos a cambiar los costos referenciales por MW aplicados en la construcción de una hidroeléctrica. Como costo mínimo por MW asumimos un $1’000.000 para obtener el siguiente cuadro:Con estos nuevos parámetros de medición destacamos que son cuatro las hidroeléctricas con elevado índice IPN: Minas San Francisco, Toachi Pilatón, Manduriacu y Mazar Dudas con 4%, 6%, 68% y 60% de corrupción, respectivamente.

En conclusión, el índice IPN funciona por su sencillez, sin fórmulas “mágicas” que complique su cálculo o que se haga inaplicable. Claro está que el éxito de una buena contratación pública dependerá de la voluntad de los funcionarios. La contratación pública debe ser muy meticulosa su selección, dentro del concurso de lo que se licita, está la prolijidad de los funcionarios para asegurar que la mayor parte oferente participen,

permitiéndose la mayor flexibilidad en la recolección de los documentos habilitantes. Jamás podríamos estar de acuerdo que se elimine a un ofertante por un error involuntario o de confusión en la entrega de los requisitos. En una licitación pública, mayor la cantidad de ofertantes, mayor es la oportunidad de obtener un costo de obra sin sobreprecio y con la aplicación del índice IPN, los funcionarios públicos se cuidarán de caer en negligencia o corrupción.

Finalmente, no olvidemos que para grandes obras la prioridad número uno debe ser la concesión a plazo para que el estado no se quede sin liquidez. La inteligencia de la función pública debe radicar en el uso eficiente del dinero; dinero que en el mediano plazo podría escasear por mala administración.

 

2 Comentarios

  1. Avatar
    Gabriel L. Pino

    Hay mucha tela que cortar en el ámbito de su análisis, no hay espacio para opinar en cada uno de los puntos de su análisis.
    Estimo que la Ley de Contratación Pública debe de ser cambiada, para iniciar: las calificaciones de los profesionales, compañías pequeñas, medianas, grandes hasta los artesanos que como ciudadanos quieran calificar deberán pasar por un examen de compañías verificadoras que tras una inspección y análisis sitúe al interesado dentro de un rango ( capacidad económica ) en la que pueda participar.
    En lo demás se seguirían lineamientos establecidos y otros que se puedan proponer. Como los sugerido por usted.

    • Bruno

      Totalmente de acuerdo con usted! Hay mucho que hacer y reformar. Gracias por opinar.

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